Garis Panduan Pengauditan Prestasi
A.1 PENGENALAN
Garis Panduan
Pengauditan Prestasi ini disediakan dengan mengambil kira standard pengauditan
yang diguna pakai oleh INTOSAI selaras dengan International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) 3000
dan 3100. Pengauditan prestasi di Jabatan Audit Negara (JAN) adalah tertakluk
kepada Seksyen 6(d) Akta Audit 1957. Seksyen ini menghendaki pemeriksaan dibuat
bagi menilai sama ada wang awam telah dibelanjakan untuk tujuan ia
diperuntukkan dan program/aktiviti telah dilaksanakan secara cekap dan berhemat
bagi mengelakkan pembaziran, pemborosan dan penyelewengan.
Garis
Panduan ini bertujuan untuk membantu Juruaudit merangka kerja bagi mengenal
pasti, mengumpul dan menganalisis maklumat serta memberi panduan yang praktikal
untuk:
i.
Merancang
dan melaksanakan pengauditan prestasi;
ii.
Memastikan
amalan pengauditan prestasi yang seragam;
iii.
Mewujudkan
asas bagi memantapkan metodologi dan profesionalisme pengauditan prestasi; dan
iv.
Menyediakan
asas di mana laporan pengauditan prestasi dapat dihasilkan secara profesional.
Juruaudit yang
melaksanakan pengauditan prestasi hendaklah mempunyai kebolehan untuk
menganalisis bukti dan membentuk kesimpulan terhadap program dan aktiviti dalam
kepelbagaian bidang yang semakin mencabar. Juruaudit hendaklah berupaya untuk
menulis laporan secara logik dan terperinci terhadap isu yang kompleks.
A.1.1 Definisi Pengauditan Prestasi
ISSAI 3000 BHG. 1.1 : Pengauditan
prestasi merupakan suatu pemeriksaan bebas dan objektif terhadap program,
aktiviti, sistem Kerajaan atau organisasi Kerajaan dengan mengambil kira aspek
ekonomi, kecekapan dan keberkesanan bertujuan untuk penambahbaikan.
Berasaskan definisi pengauditan prestasi di bawah ISSAI 3000,
skop pengauditan sektor awam meliputi pematuhan
dan pengauditan prestasi yang menekankan tentang ekonomi, kecekapan dan
keberkesanan iaitu:
i.
Ekonomi - pengurangan kos
yang digunakan bagi sesuatu aktiviti tanpa menjejaskan kualiti dalam aspek
prinsip pentadbiran, amalan dan dasar pengurusan yang kukuh;
ii.
Kecekapan - penggunaan sumber
manusia, kewangan dan maklumat lain termasuk pemeriksaan sistem teknologi
maklumat, penandaarasan, pemantauan dan prosedur yang digunapakai oleh auditi
untuk menghasilkan output yang maksimum dengan penggunaan sumber input yang
minimum;
iii.
Keberkesanan - sejauh mana
pencapaian auditi terhadap objektif yang ditetapkan dan pengauditan terhadap
kesan aktiviti sebenar berbanding sasaran pengauditan adalah berdasarkan
keputusan yang dibuat atau matlamat yang hendak dicapai oleh Pihak Berkuasa dan
ia boleh dilaksanakan di seluruh sektor awam.
A.1.2 Ciri-Ciri Utama Pengauditan Prestasi
ISSAI 3000 BHG. 1.2 : Pengauditan Prestasi di sektor awam adalah berbeza
dengan sektor swasta. Di sektor awam pengauditan ini adalah bebas dalam membuat
pelbagai analisis terhadap ekonomi, kecekapan dan keberkesanan program/aktiviti
kerajaan/agensi.
Standard pengauditan prestasi tidak
tertakluk kepada keperluan dan jangkaan yang spesifik. Ianya adalah lebih
fleksibel dalam aspek pemilihan subjek, objek, kaedah dan pendapat. Pengauditan
prestasi bukan merupakan pengauditan yang lazim dilaksanakan di sektor swasta.
Ia merupakan pemeriksaan bebas yang dibuat mengikut keperluan Juruaudit. Secara
umumnya, ia terbuka kepada pendapat profesional dan interpretasi yang luas.
Pengauditan prestasi hendaklah mampu mengguna pakai kaedah penyiasatan dan
penilaian serta beroperasi dengan asas pengetahuan yang berbeza berbanding
pengauditan secara tradisi. Pengauditan prestasi tidak hanya berasaskan kepada
senarai semak tetapi ciri utama pengauditan prestasi adalah merangkumi
persoalan yang pelbagai dan kompleks.
Pengauditan prestasi hendaklah
dilaksanakan secara bebas mengikut mandat undang-undang terhadap semua aktiviti
Kerajaan daripada perspektif yang berbeza. Perbezaan antara pengauditan prestasi dan pengauditan pematuhan tidak
sepatutnya menjadi penghalang kepada kolaborasi antara kedua-dua pengauditan
tersebut.
A.1.3 Asas Pengauditan Prestasi
ISSAI 3000 BHG. 1.3 : Asas pengauditan
prestasi ialah membuat penilaian secara bebas terhadap program/aktiviti
kerajaan mengenai aspek ekonomi, kecekapan dan keberkesanan.
Akauntabiliti awam bermaksud penjawat
awam yang bertanggungjawab terhadap program/aktiviti Kerajaan adalah
dipertanggungjawabkan untuk melaksanakannya secara cekap dan berkesan.
Sehubungan ini, akauntabiliti merupakan aspek penting untuk dinilai bagi
memastikan individu yang telah diberikan tanggungjawab menjalankannya dengan cekap
dan berkesan. Pengauditan prestasi
adalah satu kaedah untuk pembayar cukai, pemberi dana, badan perundangan,
eksekutif, orang awam dan media untuk mengetahui tahap pelaksanaan dan pencapaian
sesuatu program dan aktiviti. Pengauditan prestasi juga bertujuan untuk mendapat
nilai terhadap perbelanjaan (value for
money) atau wang tersebut dibelanjakan dengan lebih baik dan lebih cekap.
Semua perkhidmatan awam adalah tertakluk kepada aktiviti pengauditan bagi
menentukan tadbir urus yang baik.
Pengauditan prestasi terhadap
pelaksanaan program/aktiviti Kerajaan menyumbang ke arah mempertingkatkan
akauntabiliti awam melalui laporan yang benar dan boleh dipercayai mengenai
ekonomi, kecekapan dan keberkesanan program/aktiviti Kerajaan. Pengauditan
prestasi juga boleh dijadikan asas untuk membuat keputusan dalam pelaburan pelaksanaan
program dan aktiviti pada masa hadapan. Selain itu, pengauditan prestasi
menjadi pemangkin kepada perubahan melalui analisis bebas dan penilaian
terhadap prestasi sektor awam. Dalam dunia yang serba mencabar dengan sumber
yang terhad serta ketidakpastian, pengauditan prestasi adalah amat penting.
A.1.4 Pengauditan Prestasi Dalam Aspek Ekonomi,
Kecekapan dan Keberkesanan (3E)
Ekonomi
– memastikan kos kekal rendah
Mengikut Standard Pengauditan, ekonomi
bermaksud penggunaan kos sumber yang minimum bagi sesuatu aktiviti dengan
mengambil kira mutu output yang bersesuaian. Pengauditan terhadap ekonomi
merangkumi aspek sama ada:
i.
Kaedah atau peralatan yang diperoleh menggunakan wang awam
yang paling berekonomi;
ii.
Sumber manusia, kewangan dan bahan mentah digunakan secara
berekonomi;
iii.
Pengurusan aktiviti dilaksanakan mengikut prinsip pentadbiran
dan polisi pengurusan yang baik.
Walaupun konsep ekonomi telah
didefinisikan dengan jelas, pengauditan terhadap aspek ini sukar dilakukan.
Pengauditan ini menjadi satu tugasan yang mencabar bagi seseorang Juruaudit
untuk menentukan sama ada input yang digunakan merupakan kaedah yang paling
berekonomi, sumber yang boleh diperoleh telah digunakan secara berekonomi dan
kualiti serta kuantiti input merupakan gabungan yang optimum. Perolehan
barangan atau perkhidmatan yang berkualiti sering dikaitkan dengan kos yang
tinggi. Sebaliknya, bagi perolehan barangan atau perkhidmatan yang kurang
berkualiti atau rendah kualiti kos perolehan adalah lebih rendah. Justeru mutu
yang bersesuaian dengan kos yang berpatutan menjadi penentu sama ada sesuatu
perolehan itu adalah ekonomi atau tidak.
Pengurusan program/aktiviti perlu
dilaksanakan mengikut prinsip pentadbiran dan polisi pengurusan yang baik untuk
memastikan kos menguruskan sumber manusia, kewangan dan bahan mentah digunakan
secara ekonomi.
Kecekapan
– menggunakan sumber secara optimum
Kecekapan berhubung kait dengan aspek
ekonomi iaitu pengurusan sumber input yang cekap dan keberhasilannya. Aspek ini
juga menekankan tentang penggunaan sumber sama ada sumber ini telah digunakan
secara optimum atau memuaskan. Selain itu, sama ada kuantiti dan kualiti output
yang sama dihasilkan dapat diperoleh dengan penggunaan sumber yang lebih rendah
dan berkurangan.
Sesuatu penemuan mengenai kecekapan
boleh diperoleh melalui perbandingan dengan program/aktiviti yang sama atau
bagi tempoh yang berlainan atau berdasarkan standard yang diterima umum.
Kadangkala standard seperti amalan terbaik akan digunakan sebagai asas perbandingan.
Penilaian terhadap kecekapan juga mungkin akan dibuat berdasarkan keadaan yang
tidak berhubungkait dengan mana-mana standard yang khusus iaitu situasi yang
begitu kompleks sehingga tiada standard yang boleh diguna pakai. Dalam keadaan
ini, penilaian mestilah dibuat berdasarkan maklumat dan hujah yang boleh
diperoleh dan selari dengan analisis yang dijalankan semasa pengauditan.
Pengauditan terhadap kecekapan
merangkumi aspek sama ada:
i.
Sumber manusia, kewangan dan lain-lain digunakan dengan cekap;
ii.
Program/aktiviti Kerajaan diurus, dikawal selia, diatur,
dilaksanakan, dipantau dan dinilai dengan cekap;
iii.
Program/aktiviti Kerajaan adalah konsisten dengan objektif
dan keperluan yang ditetapkan;
iv.
Perkhidmatan awam yang berkualiti, berorientasikan pelanggan
dan disampaikan pada masa yang sesuai; dan
v.
Objektif program/aktiviti Kerajaan dicapai dengan kos yang
efektif.
Konsep keberkesanan kos menekankan
tentang kebolehan atau potensi entiti yang diaudit, aktiviti, program atau
operasi mencapai hasil yang ditetapkan dengan kos yang berpatutan. Analisis
keberkesanan kos merupakan kajian terhadap hubungan antara kos projek dan outcome di mana kos seunit outcome dicapai. Keberkesanan kos
merupakan satu elemen daripada keseluruhan semakan terhadap kecekapan termasuk
membuat analisis. Dalam sesetengah kes, adalah sukar untuk memisahkan kedua-dua
konsep kecekapan dan ekonomi kerana kedua-duanya berkait rapat dengan entiti
yang diaudit sama ada:
i.
Amalan perolehan adalah telus;
ii.
Urusan perolehan yang dibuat menepati dari segi jenis,
kualiti dan kuantiti diperolehi pada kos yang berpatutan;
iii.
Sumber dijaga dengan baik bagi memastikan kebolehgunaan;
iv.
Sumber yang optimum untuk menghasilkan output berkualiti pada
masa yang ditetapkan dicapai;
v.
Peraturan berkaitan perolehan, penyenggaraan dan penggunaan
sesuatu sumber dipatuhi;
vi.
Sistem kawalan pengurusan berkesan.
Konsep kecekapan adalah tertakluk kepada
persoalan sama ada sumber telah digunakan dengan optimum. Kecekapan juga lebih
diperincikan kepada dua kemungkinan iaitu sama ada output yang sama dapat
diperoleh dengan sumber yang sedikit atau jumlah sumber yang sama dapat mengeluarkan
output yang lebih.
Keberkesanan
– mencapai objektif yang ditetapkan
Keberkesanan merupakan konsep pencapaian
matlamat yang merupakan hubungan antara matlamat atau objektif, output, impak
dan outcome. Matlamat yang ditetapkan
sama ada dapat dicapai, output dapat dihasilkan dan impak yang diharapkan.
Impak dan outcome yang ditemui
merupakan hasil sebenar polisi atau disebabkan oleh faktor lain. Persoalan mengenai keberkesanan terdiri
daripada dua bahagian iaitu pertama, sama ada objektif sesuatu dasar dicapai
dan kedua, sama ada pencapaian itu berkait dengan program yang dilaksanakan.
Satu pengukuran untuk menentukan sejauh
mana matlamat dicapai perlulah dirangka di mana ia tidak dapat dilaksanakan bagi
matlamat yang tidak jelas dan abstrak. Perbandingan perlu dibuat bagi
membolehkan keberkesanan sesuatu dasar dinilai. Satu cara adalah dengan
membandingkan keadaan sebelum dan selepas pelaksanaan sesuatu polisi dengan
melibatkan kumpulan kawalan yang tidak berkaitan secara langsung dengan
pelaksanaan polisi berkenaan. Dalam keadaan sebenar, sesuatu perbandingan
adalah sukar dibuat kerana kekurangan bahan yang boleh dibuat perbandingan.
Bagaimanapun, objektif pengauditan boleh
diubah kepada yang lebih mudah seperti menilai sejauh mana objektif tercapai,
atau sama ada hasilnya sampai ke golongan sasar atau tahap pencapaian sesuatu
polisi.
Juruaudit boleh menilai atau mengukur
keberkesanan dengan membuat perbandingan antara impak/outcome atau keadaan semasa dengan matlamat yang dinyatakan dalam
objektif sesuatu polisi. Pendekatan ini sering dikenali sebagai analisis
pencapaian matlamat. Bagaimanapun, Juruaudit sepatutnya mengenali instrumen
yang digunakan benar-benar memberi kesan terhadap pencapaian matlamat
berkenaan. Ini merupakan pengauditan terhadap keberkesanan dan memerlukan bukti yang menunjukkan hasil
yang diperoleh benar-benar disebabkan oleh tindakan yang diambil, bukannya
disebabkan oleh faktor lain.
Semasa mengaudit tahap keberkesanan, Juruaudit
boleh menilai atau menentukan sama ada:
i.
Program/aktiviti Kerajaan telah disediakan dan dirangka
dengan berkesan, jelas dan konsisten;
ii.
Objektif dan sumber yang digunakan iaitu aspek perundangan,
kewangan dan lain-lain untuk sesuatu program/aktiviti baru Kerajaan atau yang
sedang berjalan adalah teratur, konsisten, sesuai atau relevan;
iii.
Keberkesanan struktur organisasi, proses membuat keputusan
dan pengurusan sistem untuk pelaksanaan program/aktiviti;
iv.
Program/aktiviti berkenaan saling melengkapi, berulang,
bertindih atau bercanggah dengan program/aktiviti lain;
v.
Kualiti perkhidmatan awam menepati kehendak orang awam atau
objektif yang ditetapkan;
vi.
Sistem pengukuran, pemantauan dan pelaporan keberkesanan
sesuatu program/aktiviti itu memadai;
vii.
Keberkesanan dari segi pencapaian matlamat pelaburan kerajaan
dan komponen sesuatu program/aktiviti;
viii.
Impak sosial, ekonomi dan persekitaran yang wujud sama ada
secara langsung atau tidak langsung itu adalah disebabkan oleh pelaksanaan
polisi berkenaan dan bukan disebabkan oleh faktor lain;
ix.
Faktor kejayaan sesuatu program/aktiviti;
x.
Punca sesuatu penemuan atau masalah bagi menentukan kaedah
penambahbaikan; dan
xi.
Terdapat pendekatan lain yang boleh meningkatkan prestasi
atau mengurangkan faktor yang boleh menjejaskan keberkesanan program/aktiviti.
Pengauditan prestasi tidak semestinya
bertujuan untuk mendapatkan rumusan berkenaan aspek ekonomi, kecekapan dan
keberkesanan. Juruaudit boleh menilai sama ada penggunaan sumber dalam mencapai
objektif sesuatu program/aktiviti itu adalah cekap dan berekonomi.
A.1.5 Pengauditan Prestasi Dalam Aspek
Pembaziran, Pemborosan Dan Penyelewengan (3P)
Selain merujuk kepada aspek ekonomi, kecekapan dan keberkesanan, Juruaudit
juga perlu meneliti 3 perkara penting iaitu :
i.
Pembaziran
Penilaian terhadap pelaksanaan aktiviti
atau program adalah berdasarkan kepada keperluan sebenar dan tidak berlakunya
perkara-perkara seperti barangan/perkhidmatan yang tidak digunakan, melebihi
keperluan dan tidak menepati objektif asal.
ii.
Pemborosan
Penilaian terhadap perbelanjaan atau
penggunaan sumber yang melampaui tahap keperluan.
iii.
Penyelewengan
Penilaian terhadap pelaksanaan sesuatu
program/aktiviti sama ada mempunyai unsur-unsur penipuan, pakatan dan
penyalahgunaan kuasa yang bermaksud untuk menyeleweng dan kepentingan peribadi.
Comments